Автор этой статьи уже писал об обновлении административного наказания за правонарушения в сфере драгоценных металлов и драгоценных камней (ДМДК). Вопрос этот настолько важен для всего российского рынка, и путь движения законопроекта настолько рельефно отражает иногда детективный характер противостояния регулятора и отраслевого бизнеса на российском рынке ДМДК, что есть смысл рассказать о нем подробнее.
То взлет, то падение надежд бизнеса на смягчение государственной кары хотя бы за незначительные по экономической сути правонарушения. Опишем все важнейшие этапы движения законопроекта.
1 ЭТАП – власть напугала бизнес штрафами до 250 тысяч рублей.
Первая редакция законопроекта, подготовленная в Минфине РФ, была выставлена на сайт для оценки регулирующего воздействия (ОРВ) 29 декабря 2017 г. (https://regulation.gov.ru/projects#npa=77204).
Отличительной особенностью предлагаемых новелл была четкая ориентация на решение поставленной задачи еще таинственного на тот момент Поручения Президента РФ Пр-2167, на которое давалась ссылка в обоснование разработки законопроекта – т.е. на подготовку к введению единой информационной системы прослеживаемости оборота ДМДК.
Самый первый проект включал в себя выделение особой статьи КоАП – наказания за непредоставление сведений и документов от участников рынка ДМДК в Российскую государственную пробирную палату, и увеличение штрафов до 250 тыс. рублей за нарушение обязательных требований в сфере ДМДК от их добычи до производства, использования и обращения.
На этом этапе общественные организации бизнеса указали законодателям, что на рынке ДМДК порядка 98% предприятий относятся к малым и микро предприятиям, и их ежемесячная прибыль в среднем не превышает 200 тысяч рублей, так что новые штрафы для них могут стать губительными.
Кроме того, бизнес выступил за дифференцирование размеров административных штрафов в зависимости от конкретного вида правонарушения, степени его общественной опасности и возможных негативных последствий.
2 ЭТАП – власть пошла на встречу, ввела дифференцирование правонарушений и немного снизила штрафы
В июне 2018 г. после обсуждений бизнесом предложенных новаций регулятор (Минфин РФ) предложил новую, в целом менее жесткую редакцию законопроекта. Статью 19.14 КоАП предлагалось ликвидировать, и все новеллы занести в три новые статьи 15.43 – 15.45, содержащие подразделы:
- нарушение срока подачи заявления о постановке на специальный учет (штраф до 140 тыс. руб.);
- нарушение обязательных требований при переходе права собственности в сфере ДМДК (штраф до 4-х кратной стоимости ДМДК);
- нарушение обязательных требований при добыче и производстве, изменении физического состояния ДМДК (штраф до 240 тыс. руб.);
- нарушение обязательных требований при перемещении ДМДК (штраф до 4-х кратной стоимости ДМДК);
- нарушение обязательных требований учета и хранения ДМДК (штраф до 150 тыс. руб.).
3 ЭТАП – выбор бизнесом «минимального из зол»
8 августа 2018 г. была презентована на сайте оценки регулирующего воздействия 3-я редакция законопроекта, в которой правонарушения еще более тщательно были дифференцированы и разделены - предлагалось внести уже 5 новых статей КоАП (15.43 – 15.47). Но максимальный штраф по сравнению с предыдущей редакцией приподняли до 280 тыс. руб.
В замечаниях в рамках ОРВ к законопроекту представители отраслевого бизнеса и его общественных организаций обратили внимание регулятора на то, что в рассматриваемых нормах КоАП предлагается перейти от понятия «нарушение установленных правил» к понятию «нарушение обязательных требований», а при этом в сфере ДМДК отсутствует какой-либо свод нормативно-правовых актов, исчерпывающий весь перечень обязательных требований (Кодекс и т.п.). Разбросанные по сотням документов различного уровня, требования местами противоречивы, а местами они вообще не оговорены.
Также было отмечено, что непредумышленное «предоставление недостоверных сведений» особенно становится опасно для бизнеса с учетом ввода системы прослеживаемости ДМДК, при этом указали на неправомерность применения штрафных санкций в части нарушения обязательных требований оборота ювелирных изделий, оборот которых законодательно на самом деле не имеет ограничений, на неопределенность примененного в законопроекте термина «изменение физического состояния ДМДК», выступили против конфискация транспортных средств, задействованных в совершении правонарушения, связанных с перевозкой и пересылкой ДМДК. Указали на необходимость не вводить в перечень обязательных требований к перевозке ювелирные изделия, т.к. действующее законодательство не предусматривает обязательной охраны и использования спецтранспорта для их перевозки.
Бизнес указал, что наказание за нарушение обязательных требований по обороту объектов ДМДК, находящихся в частной собственности, связанные с конфискацией данных объектов, выглядят как посягательство государства на эту частную собственность. И вообще, неясна общественная опасность правонарушений, связанных с несоблюдением установленных правил оборота ДМДК и изделий из них, когда речь идет о собственности, находящейся в частном владении.
И, главное, в нормах КоАП следует отделить непредумышленное (случайное) внесение недостоверных сведений от умысла.
Подведя итоги ОРВ, 12 октября 2018 года Минэкономразвития РФ вынес на законопроект отрицательное заключение. Однако после многочисленных консультаций отраслевых бизнес-организаций с Минфином РФ, стало понятно, что ослабить новую редакцию норм КоАП для сферы ДМДК, увы, никак не получится – силовики не допустят. И 7 декабря 2018 г. на совещании в Минфине РФ отраслевые бизнес-организации вынуждены были поддержать текущую версию законопроекта, как «наименьшее из возможных зол».
Но 13 декабря 2018 г. на совещании по проекту КоАП в Аппарате Правительства РФ законопроект оказался подвергнут резкой критики со стороны полномочного представителя Правительства РФ в высших судебных инстанциях М. Ю. Барщевского и сопредседателя «Деловой России» А. В. Данилова-Данильяна.
4 ЭТАП – власть наказывает за критику
После критических замечаний на совещании в Аппарате Правительства РФ, 21 января 2019 года на заседании Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности при рассмотрении законопроекта было предложено дополнить законопроект нормами по аффинажу и самовольной добыче ДМДК. Фактически, законопроект был возвращен к самой первой редакции (дифференциация по видам правонарушений была устранена, вместо предполагавшихся 5-ти новых статей 15.43 – 15.47), и было решено вдобавок многократно (до 1,5 млн. рублей) увеличить штрафы по действующей статье 19.14.
Законопроект стал не просто плохим, он стал «убойным» для бизнеса. Еще не внесенный в Государственную Думу РФ, законопроект подвергся со стороны бизнеса ожидаемой критике.
В очередной раз было указано, что в условиях отсутствия единого свода установленных правил с закрытым и исчерпывающим перечнем обязательных требований в сфере ДМДК допустить непредумышленное правонарушение очень легко. При этом размер штрафов планируется установить на запредельном уровне как для физических лиц, так и для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц: по данным Росстата, среднемесячная начисленная в Российской Федерации заработная плата в I полугодии 2018 года составила 37018 рублей после вычета налога, и штраф для физических лиц за непредумышленно совершенные нарушения в сфере использования, торговли и пересылки ДМДК или изделий их них составит средний по стране доход этих физических лиц за период от 3,2 до 4,6 месяцев. Аналогично, в отношение индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Средний месячный оборот ювелирного магазина составляет 1,018 млн. рублей, а предлагаемый законопроектом административный штраф «за нарушение установленных правил» в размере до 1,0 млн рублей будет эквивалентен полной потере месячной выручки ювелирного магазина.
Очевидно, что такое изменение КоАП никак не способствует поддержке малого и среднего предпринимательства, и идет в разрез с требованиями Президента РФ В. В. Путина по поддержке малого бизнеса, обозначенных в Майских Указах 2018 года.
Отраслевой бизнес предложил для случаев непредумышленных и первичных правонарушений нижнюю планку штрафов оставить на уровне, соответствующем действующим нормам статьи 19.14., а верхние уровни штрафов снизить до уровня, примерно соответствующего 30% среднемесячного дохода физических лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Тем не менее, 5 февраля 2019 года законопроект, содержащий всего три раздела одной статьи 19.14, теперь уже под новым номером 638854-7, был внесен Правительством РФ в Госдуму РФ (https://sozd.duma.gov.ru/bill/638854-7). Без дифференциации правонарушений, с размером штрафов до 1,5 млн. рублей.
5 ЭТАП – Минфин РФ понимает катастрофические последствия от принятия законопроекта и идет бизнесу на встречу
19 мая 2019 года в Торгово-промышленной палате РФ состоялось совещание по законопроекту. И уже 22 мая 2019 года в Минфине РФ была достигнута договоренность и согласован новый текст законопроекта, фактически возвращающий к менее «драконовской» для бизнеса редакции. В согласованном с Минфином РФ тексте предполагалось вместо действующей одной действующей статьи 19.14 КоАП РФ внести 5 новых статей (15.43 – 15.47) с максимальным размером штрафа до 280 тыс. рублей.
Т.е. фактически, стороны в договоренности «откатились» к тексту законопроекта в редакции от 8 августа 2018 года.
6 ЭТАП – катастрофа не исключается!
По идее, результат договоренности бизнеса с регулятором по итогу прошедшего совещания в Торгово-промышленной палате РФ должен был бы привести к отзыву Правительством РФ внесенного им законопроекта №638854-7 из Государственной Думы РФ и внесению нового законопроекта с согласованным текстом.
Однако что-то пошло «не так», и 17 июля 2019 года в Государственной Думе РФ состоялось 1-е чтение законопроекта (https://sozd.duma.gov.ru/bill/638854-7) в редакции его внесения. Правительство РФ не отозвало ранее внесенную редакцию, и голосование шло по ней.
Внесение поправок на втором чтении, приводящих текст законопроекта к уже согласованному с Минфином РФ приемлемому виду, возможно, но есть опасность, что в силу замены двух статей законопроекта на пять новых и кратному снижению размеров штрафа по ним, последуют возражения якобы о концептуальном изменении сути закона с последующим отказом.
И тогда катастрофа на российском рынке ДМДК станет почти неминуема.
Владимир Збойков для Rough&Polished
